CONSULTA PREVIA: HISTORIA DE UNA BASE DE DATOS

En las primeras semanas del gobierno, cuando todo era felicidad, Ollanta Humala fue a Bagua a promulgar la Ley de Consulta Previa, una norma que regulaba el reconocimiento interno de un derecho de los pueblos indígenas ya consagrado en el Convenio 169 de la OIT: la posibilidad que estos grupos de ciudadanos puedan ser consultados sobre la toma de decisiones respecto de políticas públicas que los conciernen. Desde inversiones mineras y petroleras hasta cuestiones vinculadas a educación intercultural.

Según la página web especializada del Ministerio de Cultura – ente rector en esta materia -, entre procesos concluidos y en curso, se han realizado 15 procesos de consulta previa en el país. 13 de ellos están vinculados a pueblos amazónicos y 2 a políticas públicas de alcance nacional. En ningún caso, hay pueblos andinos involucrados.

Al consultar la Base de Datos de Pueblos Indígenas (BDPI), documento oficial del Estado donde se reconoce referencialmente quienes son los actores colectivos a ser consultados, nos topamos con lo siguiente al ver la ficha vinculada al pueblo quechua:

Finalmente, el Ministerio de Cultura, en cumplimiento de función de elaborar y actualizar la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios, ha recopilado información secundaria que ahonda sobre la historia, instituciones distintivas y prácticas ancestrales de los pueblos quechuas. Este instrumento incluirá progresivamente, en los próximos meses, información histórica y cultural relevante sobre diferentes pueblos quechuas.

Y no se destaca la ubicación geográfica de los mismos. Con el pueblo aimara, al menos, el tema parece zanjado, en apariencia. Aunque, como veremos luego, no exento de polémica.

¿Cuál es el motivo por el que los pueblos indígenas de la sierra no están tan delimitados como los de la selva? Esta historia se remonta, por lo menos, al 2012.

Como relata el exviceministro de Interculturalidad Iván Lanegra, a fines de aquel año se presentó en la Presidencia del Consejo de Ministros un primer avance de la BDPI. Y allí surgieron las primeras inquietudes.

Fue así que seis meses después de publicada la directiva de la base, vimos con expectativa la presentación de su contenido completo ante el entonces Presidente del Consejo de Ministros, Juan Jiménez Mayor, los viceministros y el responsable de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, Vladimiro Huaroc. Se explicaron los indicadores utilizados para la identificación de los pueblos indígenas. Eran 52 en total: 48 en la Amazonía, 4 en la zona andina.

Miles de comunidades nativas y campesinas estaban incluidas como parte de dichos pueblos. No hubo objeciones técnicas. Tras solucionar las cuestiones relacionadas con el acceso público a la base, esta podía ponerse en línea. Sin embargo, era evidente la inquietud de varios de los presentes sobre el gran número de comunidades campesinas incorporadas, sobre todo  porque la ubicación de las de habla quechua coincidía con áreas muy importantes para la exploración minera.

En marzo de 2013, Marco Sifuentes publicó un informe en La República que revelaba desde donde venían la mayoría de las inquietudes.

Interculturalidad ha reconocido, oficialmente, 48 culturas amazónicas. Ellas no son el problema central.

—¿Una comunidad indígena quechua en Apurímac? ¡No me jodas! —le habría espetado el ministro de Energía y Minas, Jorge Merino, a Lanegra en diciembre del año pasado.

Efectivamente, el problema está en los Andes.

Interculturalidad ha reconocido, también oficialmente, cuatro culturas andinas: los jaqaru, en la sierra de Lima; los uros, en las islas flotantes del Titicaca; los aymara y los quechua. El problema está en la gran población aymara y quechua del Perú. ¿Qué comunidades aymaras y quechuas califican para la Base de Datos y cuáles no?

Merino nunca fue un entusiasta de la consulta previa. Y, como indicaron Ricardo Uceda y David Rivera para la revista Poder, al final del segundo año de Humala este era el panorama.

El tema de la consulta previa, sin embargo, camina a la deriva, sin líder. Si fuera por Merino se eliminaría —le cuesta abandonar un razonamiento empresarial privado— y el culturoso ministro de Cultura, Luis Peirano, difícilmente lo asumirá como propioAlineado con Castilla y Merino, Humala ha objetado los criterios de la base de datos para la consulta elaborados por el viceministro de Inteculturalidad, Iván Lanegra, quien renunció al cargo tras la posición que manifestó el Presidente en la entrevista televisiva. Ahí declaró que busca evitar que se realice en todas las comunidades de la sierra del sur del Perú, como se planteaba inicialmente en la base de datos de dicho viceministerio y donde se ubican la mayoría de proyectos mineros. Comenzará en la Selva, donde, según declaró Humala, están los verdaderos nativos.

Sin embargo, dentro del gobierno existen opiniones de que la consulta previa podría llevarse a cabo de acuerdo con el plan original sin que se caiga la inversión ni el mundo. Mas no hay quien convenza adecuadamente al Presidente y menos a los empresarios.

Recientemente, Lanegra ratificó esta versión en un artículo publicado en el portal Ojo Público.

Luego, Peirano saldría del gabinete y, bajo el periodo de Diana Álvarez Calderón, con Patricia Balbuena a cargo del viceministerio de Interculturalidad, se desarrollarían las 20 consultas previas en proceso o ya concluidas antes anotadas. Mientras que, desde el lado del MEM, el sucesor de Jorge Merino, Eleodoro Mayorga, era otro ministro poco proclive a la aplicación de la consulta previa. Al mismo tiempo, los arqueos de cejas por parte de representantes de Yanacocha y consultores de mineras respecto de la inclusión de pueblos andinos en la consulta eran bastante notorios.

Por su parte, Lanegra señalaba lo siguiente, hace apenas 3 meses:

En abril de 2015 aún no culmina. Ni una sola de las comunidades campesinas de habla quechua está aún considerada. Estas, por sí solas, representan más de la mitad de las comunidades que deberían estar incluidasNi una sola consulta se ha realizado en el sector minero. Ni una sola consulta se ha realizado a nivel de las comunidades campesinas. Es evidente que las causas que originaron el cuestionamiento a la base de datos no han desaparecido. En el contexto de una desaceleración económica, es probable que algunas se hayan reforzado.

A esto se agrega una práctica nefasta que lleva a las comunidades campesinas a firmar documentos en los que sus habitantes declaran no ser indígenas, lo cual distorsiona el sentido de la conciencia de la identidad indígena, un criterio de identificación conforme al Convenio 169 de la OIT. Nada de esto, no obstante, va a evitar que tarde o temprano se inicien demandas administrativas y legales por no cumplir plenamente con la obligación de consulta previa. Hay que recordar que los funcionarios tienen el deber de garantizarla. Pero no debería ser este el camino que deberíamos recorrer. En particular porque es el más difícil para los pueblos indígenas.

¿Qué ocurrió en estos años? Un informe de Nelly Luna y Vanessa Romo para Ojo Público revela tres cuestiones puntuales.

La primera, es la base de datos original. Ambas periodistas revelan que:

se trata de una larga nómina de 5.571 comunidades indígenas, el 63% (3.532) tiene origen quechua y están ubicadas principalmente en las regiones surandinas de Puno, Cusco, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, en donde existe fuerte presencia de megaproyectos mineros; mientras que el 10% es aimara y 26% amazónicos.

En otras palabras, la mayoría eran pueblos andinos.

El segundo punto revelado tiene que ver con lo que hicieron las ya mencionadas gestiones de Merino y Mayorga:

La investigación de OjoPúblico en base a la filtración de esta lista de pueblos indígenas estableció que los exministros de Energía y Minas, Jorge Merino y su sucesor Eleodoro Mayorga, autorizaron las operaciones de 25 compañías mineras en estas tierras sin efectuar procesos de consulta previa, aun cuando los poblados en donde se asientan dichos proyectos estaban incluidos en la base de datos preliminar que el sector conocía. Además, permitió descubrir que el Ministerio de Energía y Minas (MEM) contrató a consultores privados para identificar y decidir cuáles eran comunidades indígenas y cuáles no, y con ello justificar la aprobación de los proyectos mineros sin los procesos de diálogo previos.

Como indica el informe, cerca de la mitad de los proyectos no consultados está en Apurímac, región vista como la niña de los ojos del desarrollo minero en los próximos años para el Presidente de la República.

Y el tercero es que, al menos, en las declaraciones, la posición del gobierno parece variar al menos un poco:

La actual titular del MEM, Rosa María Ortiz, reconoció en una entrevista con OjoPúblico que “la actuación de estas consultoras nunca tuvo una base o un sustento legal. Contratar a una consultora para hacer una caracterización [como se llama a la identificación de una comunidad para saber si es o no indígena] no me parece que haya sido la forma de trabajar”, sostuvo, tras reconocer que antes “no hubo voluntad de hacer consulta previa. Pero eso ya está modificándose desde mi gestión”.

El viceministerio de Interculturalidad nunca recibió información de resultados ni de la metodología empleada por estas consultoras. Patricia Balbuena, actual responsable de este despacho, menciona que recién “hace una semana recibieron los últimos informes de estas consultorías” y que comenzarán a revisar caso por caso. Al final de este análisis emitirán un informe para que se tomen las medidas correctivas y establezcan las sanciones administrativas si es que concluyen que se vulneraron derechos y procedimientos.

La ministra Ortiz opinó lo mismo. “Definitivamente hemos previsto una sanción si se determinan responsabilidades luego del informe de Cultura”. Pero ¿cómo se remediará la vulneración del derecho de las comunidades indígenas quechua en las que no se realizó consulta previa? ¿Cómo quedan los proyectos mineros? “Aquí la empresa no tiene nada que ver. En el hipotético caso de que Cultura determine que correspondía hacer consulta previa en cierta zona y no se hizo lo que se tendrá que hacer es una consulta a destiempo”, concluye la ministra.

Sin embargo, el problema no termina de resolverse. Como indica OP, subsisten discrepancias sobre la no inclusión en la BDPI de algunos pueblos calificados previamente como aimaras, algunos de los cuales tienen proyectos mineros en su territorio.

La historia de la Base de Datos de Pueblos Indígenas, a fin de cuentas, demuestra la serie de idas y venidas en torno al proceso de consulta previa en el Perú. Y, por supuesto, las tensiones dentro del gobierno frente a este derecho. Un reflejo de lo que ha sido una administración sin convicciones propias, donde, a fin de cuentas, el peso de los funcionarios y ministros ha determinado el destino de las políticas públicas.

(Foto: Andina)

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